成本合理分擔(dān)、產(chǎn)城一體化、要素保障……我省多措并舉，努力探尋推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的突破口。

　　從“候鳥”變?yōu)?ldquo;留鳥”，遭遇“半城鎮(zhèn)化”挑戰(zhàn)

　　——構(gòu)建政府、企業(yè)和個人之間的“市民化”成本合理分擔(dān)機(jī)制

從建筑工地上的普通搬運(yùn)工到合肥一家架業(yè)公司的中層管理人員，來自安慶的江榮樂如今已在合肥安家落戶，年收入逾10萬元。

從“候鳥”到“居民”有多遠(yuǎn)？“半城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中最令人頭疼的問題。新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)省建設(shè)的核心任務(wù)是推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，重點(diǎn)是解決城鎮(zhèn)存量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他人口的落戶問題。”省發(fā)改委規(guī)劃處副處長李全軍介紹，2014年，我省城鎮(zhèn)化率已達(dá)49.15%，但戶籍城鎮(zhèn)化率不到23%，這意味著相當(dāng)一部分是在城鎮(zhèn)打工的暫住人口，沒有真正享受到城市生活的便利和城市居民的權(quán)利。

“‘候鳥’變‘留鳥’，一方面，要為進(jìn)城農(nóng)民在城市留下來創(chuàng)造條件，解決就業(yè)住房兩大問題；另一方面，農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐要跟上，加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。”安徽大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授馬懷禮告訴記者。

“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本支出是長期過程，即期成本包括農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的子女教育、公共衛(wèi)生、低保、保障性住房等支出以及城市人口增加相應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，遠(yuǎn)期成本還包括農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口退休后的養(yǎng)老金發(fā)放。因此，必須在省級政府與地方政府之間、政府與企業(yè)之間、企業(yè)與個人之間構(gòu)建成本合理分擔(dān)機(jī)制，才能確保相應(yīng)投入的持續(xù)性和穩(wěn)定性，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化這一進(jìn)程才能不斷推進(jìn)。”省經(jīng)濟(jì)信息中心預(yù)測處副處長阮華彪說。

“改革思路是多元投入、多方承擔(dān)。”李全軍認(rèn)為，政府要承擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化在義務(wù)教育、勞動就業(yè)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房以及市政設(shè)施等方面的公共成本。企業(yè)要落實農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工同工同酬制度，依法為農(nóng)民工繳納職工養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等社會保險費(fèi)用。農(nóng)民工要積極參加城鎮(zhèn)社會保險、職業(yè)教育和技能培訓(xùn)等，并按照規(guī)定承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用，提升融入城市社會的能力。

　　以產(chǎn)興城、以城聚產(chǎn)，實現(xiàn)“產(chǎn)城人融合”

　　——重構(gòu)產(chǎn)業(yè)與城市的關(guān)系，破解產(chǎn)城分割“兩張皮”

“真沒想到，這兒生活這么便利！”家鄉(xiāng)產(chǎn)城融合的步伐讓技術(shù)工人付榮華驚嘆。他從江蘇回來，進(jìn)了合肥經(jīng)開區(qū)一家企業(yè)打工，住進(jìn)了公租房，每個月只需承擔(dān)兩百多元房租。

“新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)省建設(shè)，應(yīng)當(dāng)以推進(jìn)開發(fā)區(qū)產(chǎn)城一體化試點(diǎn)為突破口。 ”李全軍說，著力增強(qiáng)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)支撐力和綜合承載力，以產(chǎn)興城、以城聚產(chǎn)，建設(shè)智慧、人文、綠色、低碳、森林城市，促進(jìn)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化融合發(fā)展。

“如果一個開發(fā)區(qū)80%-90%的用地是純工業(yè)項目，無商業(yè)生活配套設(shè)施，只有生產(chǎn)功能，并不宜居，土地閑置問題突出，與當(dāng)前城鎮(zhèn)化發(fā)展要求并不契合。 ”李全軍表示。

產(chǎn)城融合是重構(gòu)產(chǎn)業(yè)與城市關(guān)系，破解產(chǎn)城分割“二張皮”問題。在馬懷禮看來，產(chǎn)城融合實質(zhì)上應(yīng)該是“產(chǎn)城人融合”，圍繞著“為人服務(wù)”，既重視產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也兼顧城市發(fā)展，避免出現(xiàn)“白天鬼城、夜晚睡城”的現(xiàn)象。 “城鎮(zhèn)功能和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上，要協(xié)調(diào)一致。在產(chǎn)業(yè)設(shè)置上，開發(fā)區(qū)要符合支柱產(chǎn)業(yè)和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的基本方向，使其發(fā)展有利于引導(dǎo)整個城市升級改造，帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。 ”

阮華彪認(rèn)為，在產(chǎn)城融合中，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展更加強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)的就業(yè)吸納能力，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上要大力構(gòu)建結(jié)構(gòu)優(yōu)化、技術(shù)先進(jìn)、特色鮮明、就業(yè)容量大的城市產(chǎn)業(yè)體系。在大城市和中心城市重點(diǎn)發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，逐步形成以服務(wù)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；中小城鎮(zhèn)要突出特色和優(yōu)勢，推動產(chǎn)業(yè)集群化和規(guī)模化發(fā)展，提高產(chǎn)業(yè)的就業(yè)吸納能力。

　　探索內(nèi)生式、可持續(xù)的辦法，變“制約”為“集約”

　　——有效化解要素短缺瓶頸，抓好土地供應(yīng)和多元投入

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，需要配套、系統(tǒng)、整體性的改革。

資金保障是一大重點(diǎn)。 “過去城鎮(zhèn)建設(shè)資金來源主要是地方政府國有土地出讓收入、地方財政以及融資平臺貸款等。 ”李全軍說，新常態(tài)下，資金缺口主要靠建立多元、可持續(xù)的投入機(jī)制，變單純由地方政府向銀行融資搞城鎮(zhèn)化建設(shè)的“華山一條路”式投融資模式為“多條路上山”。

城市建設(shè)需要地方政府投入大量資金，安徽新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)省總體方案首次提出健全地方債券發(fā)行管理制度。“長遠(yuǎn)來看，地方債是地方政府籌措公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的主要渠道。”阮華彪認(rèn)為，控制好地方債務(wù)風(fēng)險，要合理確定負(fù)債規(guī)模，避免債務(wù)過快增長造成的風(fēng)險；建立債務(wù)動態(tài)監(jiān)控管理體系，避免管理缺陷導(dǎo)致的風(fēng)險。

推進(jìn)土地管理制度改革，實現(xiàn)土地集約節(jié)約利用是試點(diǎn)省建設(shè)重要內(nèi)容。“對于建設(shè)用地供給，根本上要為‘人’來服務(wù)，人、地掛鉤，與生態(tài)環(huán)境掛鉤，限定邊界、不能無限制地‘攤大餅’。 ”馬懷禮表示。

“提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地的效率，關(guān)鍵是要按照集約建設(shè)、功能復(fù)合的城市發(fā)展理念，通過系統(tǒng)性和全局性的規(guī)劃，統(tǒng)籌地下地上空間的開發(fā)，合理確定城市的功能分區(qū)，科學(xué)配套基礎(chǔ)設(shè)施和城市資源，大力發(fā)展公共交通，通過高效的生活方式提高城市的人口承載能力。 ”阮華彪表示，同時，推動存量建設(shè)用地的二次開發(fā)，強(qiáng)化對項目土地容積率、工業(yè)用地投資強(qiáng)度和畝均稅收額度等指標(biāo)的考核，加強(qiáng)對土地資源的管理。